El régimen municipal de la nueva constitución de Santa Fe: innovaciones y desafíos

                                                                                                                                         
                                                                                                                                                        Por Leopoldo Fidyka

 

  La reforma de la Constitución provincial de Santa Fe fue un proceso fundamental para modernizar, democratizar y fortalecer la estructura jurídica, institucional y social de la provincia. Este proceso promovió la creación de un marco legal capaz de responder a los desafíos presentes y futuros. En ese sentido, también introdujo cambios significativos en la organización de las ciudades y los gobiernos locales.

  En esta materia, procuró abordar la histórica deuda pendiente de la provincia en materia de autonomía municipal, otorgándole mayor capacidad para definir sus políticas, gestión y organización institucional, el fortalecimiento de las relaciones interinstitucionales, el regionalismo y la gobernanza metropolitana. Asimismo, incorporó el derecho a la ciudad e importantes instrumentos para el despliegue de políticas públicas y estrategias de desarrollo local.

  Los principales ejes que expresa el texto constitucional son los siguientes:

 

1. Autonomía y cartas orgánicas municipales

  La Provincia reconoce a los municipios como base de su organización territorial y democrática; y garantiza su autonomía en los órdenes institucional, político, administrativo, económico y financiero, de conformidad con lo previsto en la Constitución (art. 154).

  En ese contexto, los municipios que tengan más de diez mil habitantes pueden dictar sus propias cartas orgánicas sancionadas por una Convención Municipal, convocada al efecto por una ordenanza dictada por el Concejo Municipal[1], que entre otras cuestiones deben contemplar:

  a) estructura institucional local conformada por un intendente, un Concejo Municipal y un órgano de control externo;

  b) procedimiento, órgano y mayorías agravadas para habilitar reformas a la Carta Orgánica;

  c) organización de la Administración Pública local con sus deberes, atribuciones y competencias para una adecuada gestión de los intereses locales;

  d) mecanismos de democracia directa y participación ciudadana;

  e) integración de regiones, áreas metropolitanas, asociación intermunicipal y supramunicipal; y articulación de competencias con la Provincia; y,

  f) todo lo referido a la mejor organización del gobierno local y de la comunidad en el marco de las previsiones del ordenamiento jurídico.

 
  Aquellos municipios que no tienen carta orgánica son organizados por la ley sobre la base de un gobierno local elegido directamente por el pueblo, cuya organización garantiza el cumplimiento de la función ejecutiva y la función legislativa, elegidos de la misma manera, por el mismo plazo y con representación proporcional y órganos o sistemas de control. Se debe sancionar una nueva Ley Orgánica de Municipios de acuerdo con las nuevas disposiciones de la constitución provincial[2], en un plazo de un año contado a partir de su entrada en vigencia.

 

2. Bases de la organización municipal

 
La constitución fija bases generales para la organización de los municipios y la determinación de los alcances y contenidos de la autonomía municipal como (art.155):

Carácter: el gobierno municipal es democrático, representativo y republicano.

Población: para determinar el número de habitantes se toma como base el sistema que determine la ley y en su defecto el último censo nacional.

Duración: los titulares de los órganos con función ejecutiva y los integrantes de los órganos con función legislativa de todos los municipios duran cuatro años en sus funciones y son reelegibles una sola vez de manera consecutiva. Si han sido reelectos no pueden ser elegidos nuevamente sin el intervalo de un período [3].

Remuneración de funcionarios: la ley y las cartas orgánicas establecen las pautas y límites de las remuneraciones de los funcionarios municipales.

Elecciones: las elecciones de autoridades municipales y el sistema electoral se rigen por ley provincial. Se realizan en forma conjunta con las elecciones de autoridades provinciales. En los municipios con más de veinte mil habitantes la renovación de los Concejos Municipales se realiza por mitades cada dos años.

Deberes y competencias: los municipios tienen los deberes, atribuciones y competencias expresas e implícitas que se derivan de la Constitución y de la naturaleza de sus funciones para la gestión de los intereses locales, con base en los principios de garantía de la autonomía, de subsidiariedad y de solidaridad horizontal y vertical.

Transferencia de competencias servicios o funciones: las transferencias de competencias, servicios o funciones por parte de la Provincia a los municipios se deben realizar en forma concertada, con aprobación legislativa provincial y local y con la correspondiente asignación de recursos por parte de la Provincia.

Principios: las cartas orgánicas, toda ley que trate materia municipal, las relaciones de los municipios entre sí y con otros entes o ámbitos estatales se ajustan a los principios de colaboración, participación, auxilio, cooperación y coordinación.

Asistencia técnica: la Provincia brinda asistencia técnica a los municipios para colaborar en la mejora de sus capacidades y para gestionar sus intereses locales.

Límites municipales: La ley establece la delimitación territorial de los municipios y resuelve los casos de fusión y segregación.

 

  El nuevo régimen municipal abandona la clasificación de sus ciudades entre Municipios y Comunas, estableciendo que todo núcleo de población organizado como comunidad con vida propia se constituye como municipio y se gobierna por sí mismo con arreglo al ordenamiento jurídico.

  En el sistema anterior, eran municipios aquellas ciudades que superen los diez mil habitantes y organizan su gobierno con un intendente municipal elegido directamente pro el pueblo por un período de cuatro años y un Concejo Municipal elegido de la misma manera con representación minoritaria, renovado bianualmente por mitades.  La constitución establecía que las Comunas eran gobernadas por un órgano colegiado denominado “Comisión Comunal”, elegida directamente por el cuerpo electoral respectivo, y renovada cada dos años en su totalidad [4].

 

3. Recursos municipales y coparticipación

 

El tesoro municipal se integra con[5]:

  1) los recursos propios establecidos y recaudados en el marco de sus competencias, con base en los principios de legalidad tributaria, igualdad, irretroactividad, no confiscatoriedad, equidad, proporcionalidad, capacidad contributiva, simplicidad, certeza y en armonía con los regímenes nacional y provincial. El régimen tributario puede inspirarse en criterios de progresividad;

  2) la renta de los bienes propios;

  3) el producido de la actividad económica y los servicios públicos que presten;

  4) la coparticipación de tributos provinciales y nacionales, las transferencias automáticas y no automáticas provenientes del presupuesto nacional y provincial y los aportes de fondos especiales creados y regulados por ley;

  5) donaciones, legados, subsidios, subvenciones, aportes especiales y otros ingresos no tributarios; y,

 6) empréstitos y operaciones de crédito público de carácter interno y externo destinadas al financiamiento de obras de infraestructura, bienes de capital y conversión de deuda existente. Los servicios de la totalidad de la deuda a cancelarse en cada ejercicio no pueden comprometer más de la cuarta parte de los recursos del mismo.

  Las operaciones de crédito de los municipios deben contar con autorización por ordenanza municipal y de la Provincia, pero se consigan que los municipios de más de doscientos mil habitantes solo requerirán autorización provincial cuando la totalidad de los servicios de la deuda a cancelarse en cada ejercicio supere la doceava parte de los recursos del mismo.

  En cuanto a la coparticipación, la Provincia participa a la totalidad de los municipios un porcentaje de los recursos provenientes de la coparticipación federal y de los impuestos provinciales que recaude, de conformidad con un sistema de coordinación financiera que asegure la remisión automática de los fondos.

  Se establece que se debe sancionar una la ley de coparticipación, la cual debe aprobarse por mayoría absoluta de la totalidad de integrantes de cada Cámara[6]. Para la distribución primaria debe contemplar las competencias, servicios y funciones de la Provincia y del conjunto de los municipios, y para la distribución secundaria porcentajes de reparto basados en criterios objetivos y en los principios de proporcionalidad, eficiencia fiscal y redistribución solidaria, dando prioridad a un grado equivalente de desarrollo, a la constitución de áreas metropolitanas u otras instancias asociativas y a la calidad de vida e igualdad de oportunidades de sus habitantes, (art. 157).

 

4. Intervención de los municipios

  En esta cuestión, se conserva sustancialmente la redacción anterior[7], disponiendo que los municipios pueden ser intervenidos a los solos efectos de constituir sus autoridades en caso de acefalía total o de normalizar una situación institucional subvertida, mediante una ley o por decisión del Poder Ejecutivo en receso de la Legislatura, con cargo de dar cuenta inmediata a ésta, (art. 158).

 

5. Convenios regiones y áreas metropolitanas

 

  Se explicita que los municipios pueden celebrar convenios entre sí, con entes supramunicipales, con la Provincia, con otras provincias y sus municipios, con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y con la Nación, incluso convenios con organismos internacionales de integración y cooperación.

  Para los fines de promover el desarrollo regional; organizar la prestación de servicios; la realización de obras públicas; implementar mecanismos de cooperación técnica y financiera; fortalecer capacidades institucionales y administrativas; planificar, ejecutar y evaluar políticas públicas de interés y utilidad común; y para concertar el ejercicio de facultades concurrentes e intereses comunes, aparte de convenios, pueden constituir regiones, áreas metropolitanas, regímenes de asociación intermunicipal y supramunicipal y crear organismos y entes que las organicen.

  Las áreas metropolitanas y regiones intermunicipales pueden constituirse como personas de derecho público de carácter no estatal, de conformidad con lo que prevé la ley y con la aprobación de los órganos legislativos de los respectivos municipios. Su instrumento constitutivo debe contemplar un gobierno democrático que garantice la participación estable de sus integrantes, la equidad en el manejo presupuestario, la sostenibilidad en el tiempo de los proyectos de interés común y la incorporación de la Provincia, que será necesaria cuando exista materia concurrente. Por último, dispone que la provincia promueve la colaboración intermunicipal y la regionalización local y metropolitana, (art. 159).

 

6. Lineamientos para políticas públicas

Derecho a la ciudad: La constitución incorpora el derecho a la ciudad, del que se encuentran antecedentes en las constituciones de Brasil y Ecuador entre otras, y en la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad (2006), que lo define como “el usufructo equitativo de las ciudades dentro de los principios de sustentabilidad, democracia, equidad y justicia social. Es un derecho colectivo de los habitantes de las ciudades, en especial de los grupos vulnerables y desfavorecidos, que les confiere legitimidad de acción y de organización, basado en sus usos y costumbres, con el objetivo de alcanzar el pleno ejercicio del derecho a la libre autodeterminación y un nivel de vida adecuado”.

El derecho a la ciudad es interdependiente de todos los derechos humanos internacionalmente reconocidos, concebidos integralmente, e incluye todos los derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales que ya están reglamentados en los tratados internacionales de derechos humanos.

 

En tal sentido, la carta magna provincial reconoce el derecho a la ciudad fundado en el uso pleno y equitativo, en su función social y ambiental, en los principios de participación ciudadana, gestión democrática, justicia espacial, equidad social e intergeneracional y respeto a la diversidad cultural.

La Provincia favorece el arraigo poblacional mediante políticas de integración territorial, la vinculación del entorno urbano y rural y el acceso equitativo al hábitat digno.

Impulsa el derecho a la movilidad y sistemas de transporte integrados, accesibles, seguros y sostenibles; la integración socio-urbana; los sistemas de gestión integral de riesgos; y la recuperación del incremento del valor en bienes privados producidos por inversión o decisión estatal, urbanización o planificación públicas para financiar infraestructuras, servicios y ordenamiento territorial y ambiental de acuerdo con lo dispuesto por la normativa.

Promueve políticas especiales para el desarrollo sostenible de ciudades pequeñas e intermedias y generar impactos económicos, sociales y ambientales positivos en zonas urbanas, periurbanas y rurales. (art. 35).

 

Planificación y ordenamiento del territorio: La Provincia, en coordinación con los ámbitos municipal, intermunicipal y regional, promueve una política integral de planificación y ordenamiento del territorio urbano, periurbano y rural, destinada a favorecer su desarrollo integrado en las dimensiones regional, metropolitana y local.

La normativa establece los lineamientos e instrumentos de planificación y ordenamiento territorial con base en criterios de sostenibilidad ambiental, social y económica y con perspectiva climática, con la finalidad de:

1) promover la equidad territorial, el equilibrio entre lo urbano y lo rural.

2) fortalecer los municipios pequeños e intermedios.

3) favorecer el desarrollo urbano sostenible, compacto y eficiente.

4) regular el suelo y sus usos contemplando su función social, ambiental y económica.

5) preservar el ambiente, la calidad paisajística y el patrimonio natural, cultural e histórico.

6) impulsar la participación ciudadana, (art. 49)

 

Consumidores y usuarios: En coordinación con la provincia, acciones de educación, promoción de asociaciones, prevención de conflictos y riesgos de la publicidad entre otros, (art. 32)

 

Servicios públicos: Dispone la elaboración de marcos regulatorios para la organización, la gestión directa o indirecta y el control de los servicios públicos (art. 51).

 

Seguridad y política criminal: Le corresponde a la provincia diseñar, planificar y ejecutar la política de seguridad provincial y la política criminal, en coordinación con los otros poderes provinciales y municipales (art. 107 inc. 20).

 

 

7. Desafíos pendientes

 

  La reforma de la constitución de Santa Fe constituye un importante avance en materia municipal, poniendo a ese ese marco normativo a tono con los postulados autonómicos de la Constitucional Nacional y conforma una interesante hoja de ruta en material local.

  De esos renovados lineamientos generales señalados por la carta magna provincial, se abren grandes desafíos: normativos, de gestión, de recursos, de gobernanza metropolitana y de elaboración de las cartas orgánicas.

 

  Demanda la elaboración de un amplio conjunto de nuevas normas reglamentarias que surgen de sus artículos y disposiciones transitorias de amplia incidencia local, como la Ley Orgánica Municipal[8]; la de coparticipación; la de áreas metropolitanas y regiones; la ley electoral y de partidos políticos; junto a la ley de ordenamiento territorial y la ley marco de servicios públicos, entre otras.

   Pero para que los cambios se concreten y consoliden, más allá de los aspectos normativos, se requiere de cambios en las modalidades de gestión institucional y la adquisición de nuevas habilidades y competencias de sus operadores, como un paso decido hacia una gestión mas eficiente, eficaz, transparente y cercana a la ciudadanía. Por lo tanto, ante nuevas funciones y propósitos se necesita fortalecer la estructura administrativa de los gobiernos locales, contar con personal capacitado, para abocarse con suficiencia por ejemplo en temas de planificación local, ambiente, gestión financiera, rendición de cuentas, participación ciudadana, por mencionar solo algunos de la nueva agenda de políticas públicas.

  Otro tema para señalar, es el de los recursos, dado que el reconocimiento de nuevas competencias requiere de un respaldo presupuestario adecuado, para evitar desequilibrios, por lo tanto, resulta prioritario asegurar que la coparticipación, impuestos locales, transferencias provinciales u otros mecanismos prevean la financiación de los nuevos roles. También se debe contemplar la equidad intermunicipal para que aquellos municipios de menor base fiscal queden en desventajas económicas y de recursos.

  En materia de relaciones intermunicipales, regiones y áreas metropolitanas, uno de sus desafíos está en elaborar instrumentos eficientes de coordinación y gobernanza territorial cooperativa, que se adapten a la idiosincrasia, contexto y prácticas políticas institucionales locales y que sean realmente eficientes para sus propósitos.

  Por último, redactar una carta orgánica municipal no es una ordenanza más: es una constitución local, destinada a la organización de los poderes e instituciones locales y donde se expresan lineamientos, principios y valores propios de la comunidad. Es una carta de presente y futuro, con vocación de perdurabilidad. La elaboración de este instrumento requiere actuar como mesura y responsabilidad, no basta con conocimientos jurídicos, sino que es fundamental contar con un diagnóstico preciso de la realidad local, realizar una planificación adecuada, analizar experiencias comparadas y establecer canales efectivos de comunicación con la ciudadanía, antes, durante y después de su sanción. En ese marco, es importante tener en cuenta que no todas las ciudades dispondrán de las mismas capacidades técnicas para llevar a cabo este sustancial proceso.

 
 No obstante, lo mencionado, la reforma representa un avance cualitativo importante para fortalecer la institucionalidad local. Por ello, debe ser observada con especial atención por aquellas provincias que requieran o tengan la necesidad de reformar o actualizar su régimen municipal.

 

 

 

 

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