Cartas Orgánicas Municipales: Un debate abierto desde las constituciones provinciales

                                                                                                                                                     Por Leopoldo Fidyka [1]

 

 

    Cada momento de reforma de los contenidos municipales de una constitución provincial genera grandes desafíos relacionados con la incorporación y revisión de preceptos e instituciones locales, adaptadas al propio contexto, necesidades y con proyección práctica, evolutiva y prospectiva.

 

   Uno de sus temas centrales, es la consagración de la autonomía institucional, otorgándole a sus municipios la facultad de dictar cartas orgánicas propias, y para ello, una fuente interesante para el análisis y la reflexión lo constituye una mirada panorámica del derecho comparado constitucional, especialmente de aquellas provincias en las que ya se sancionaron cartas.

 

   En principio puede afirmarse que la Carta Orgánica Municipal (COM), constituye la norma fundamental del municipio, instrumento político y jurídico que posibilita la fijación de una serie de derechos y obligaciones, la organización de los poderes y la determinación de las atribuciones municipales.

 

    Se trata de la ley suprema de la ciudad, donde se fijan los objetivos, metas y propósitos que asumen los que integran la sociedad política vecinal, pero como poder constituyente derivado de tercer grado, las COM no implican la expresión de un poder absoluto local, por lo tanto, se subordinan y deben respetar las bases constitucionales establecidas por la Constitución Nacional y la provincial.

 

   Ciudades de catorce provincias argentinas sancionaron COM, centros urbanos de amplia diferencia poblacional (desde aquellos con un poco más de mil habitantes, a otros donde se supera el millón de habitantes); ascendiendo a alrededor de doscientos en todo el país, donde se plasmaron distintas visiones, enfoques y formas de organización local, lo que va conformando un desafiante e intricado pluralismo normativo municipal.

 

   Si bien la Constitución Nacional establece la facultad de las provincias de asegurar la autonomía institucional y de acuerdo a su particular organización para los gobiernos locales, son las provincias en sus constituciones provinciales donde se disponen distintas condiciones para la sanción de cartas orgánicas municipales, basadas en categorías institucionales, cantidad de población y además mediante la fijación de ejes temáticos y determinados pautas a respetar en su elaboración.

 

  En este sentido, entre muchos otros, resulta menester presentar tres puntos medulares:

 

1. ¿Cómo?: Convención municipal

 
   Todas las COM existentes hasta el presente, fueron concebidas por un órgano especial legisferante -ad hoc- denominado “convención municipal”, surgido de una elección municipal convocada especialmente para ese cometido, procedimiento que se implementa aún desde las primeras experiencias de cartas autónomas desarrolladas en las ciudades de Santa Fe y Rosario en el año 1933[2].

 
    Es más, las propias constituciones disponen lineamientos para la conformación de las convenciones y su convocatoria a la elección, convocada generalmente por el poder ejecutivo local en virtud de ordenanza votada previamente, en algunos casos mediante una mayoría agravada, (Salta, Chaco).

 

   Se disponen también directivas acerca de la composición de la convención municipal: integrada según los casos por el doble del número de concejales (Ej. Córdoba, Catamarca, San Juan, San Luis, Chaco, Entre Ríos y Santa Cruz), igual a la cantidad de concejales (Chubut, Santiago del Estero) o una cantidad fija de integrantes, como por ejemplo 12 convencionales municipales en Jujuy o 15 miembros en la provincia de Río Negro.

 

   Asimismo, otras cuestiones como los requisitos para ser convencional, por ejemplo, siendo el mismo requisito que para ser concejal, en Rio Negro, Córdoba, Salta, Catamarca, San Juan), o igual requisito que para ser elector municipal (Neuquén); el momento de la elección, si es coincidente o no con otras elecciones,  por ejemplo en Tierra del Fuego o  Entre Ríos se dispone que no deben coincidir; y también aparece en las constituciones, limitaciones temporales al funcionamiento de la convención municipal, tal es el caso de Tierra del Fuego y Entre Ríos en la cual la misma, solo puede desarrollarse en un lapso de 90 días prorrogables por una única vez, o como en el caso de Jujuy, que deben cumplir su labor en un plazo no mayor de 6 meses.

 

2. ¿Cuáles?: ¿A todos los municipios o fijar algún mínimo límite poblacional?

 

   Otro factor determinante en el reconocimiento del derecho de un gobierno local a dictar su propia COM es si esa facultad se la otorga a todos los municipios (Corrientes, La Rioja)[3]; o se establece alguna pauta poblacional Seis provincias optan por 10 mil habitantes, siendo los rangos mínimos, Santa Cruz, con sólo mil habitantes o Río Negro con dos mil; hasta los 25 mil o 30 mil, en San Luis y San Juan respectivamente, que son las provincias con el rango superior para poder elaborar estos instrumentos normativos.

 

3. Lineamientos temáticos: ¿Establecer pautas o plena libertad?

 

   En la diversidad federal se establecen variados requisitos temáticos a incorporar en la sanción de las COM como: el respeto del sistema representativo, republicano y democrático con elección directa de autoridades (Santa Cruz); imposición de un sistema de gobierno: (Ej. La existencia de un Departamento Ejecutivo unipersonal y otro deliberativo, -San Juan-); un régimen de contralor de la legalidad del gasto: (Ej. Un Tribunal de Cuentas con elección directa y representación de la minoría, -Córdoba-); las formas de democracia semidirecta: (Ej. El derecho de consulta, iniciativa, referéndum, plebiscito y revocatoria de mandato, -Río Negro-).

 

   También se agregan otras cuestiones: el reconocimiento de comisiones de vecinos, con participación en la gestión municipal y preservación del régimen representativo y republicano (Córdoba); el procedimiento para la reforma de las cartas (Neuquén); la elaboración de un plan regulador aprobado por el Concejo Deliberante (Formosa); la nacionalidad argentina de los miembros del gobierno municipal (Río Negro); que los gastos de funcionamiento incluyendo nóminas salariales y cargas sociales, propendan a no superar el cincuenta por ciento de los ingresos totales permanentes por todo concepto (Tierra del Fuego), la adopción de normas de ética pública con ajuste a las pautas establecidas en la constitución (Entre Ríos), para citar algunas de ellos.

 

   Cabe consignar que la mayoría de las cartas rigen desde su sanción, pero en algunas provincias aún requieren para su validez la aprobación o revisión por la Legislatura provincial, como en los casos de Chubut, Salta, Neuquén.

 

 

Repensando cuestiones:

 

   Al adaptar o crear nuevas normativas e institutos municipales, como la implementación del sistema de cartas locales en marcos constitucionales, resulta fundamental pensar desde la innovación. Para ello, es necesario analizar el contexto, las experiencias comparadas y las perspectivas futuras. Teniendo muy en cuenta la especificidad de las normas constitucionales que, por sus características, deben equilibrar amplitud, precisión y adaptabilidad a futuros cambios o sucesos, dada su pretensión de perdurabilidad.

 

   En este sentido, por un lado, resulta fundamental recurrir al derecho comparado constitucional provincial para aprender de la consolidada arquitectura normativa autonómica, la cual tiene un sólido recorrido de aplicación en distintas provincias. 
   Además, es crucial reflexionar sobre las preguntas estructurales que definen la configuración constitucional de las cartas orgánicas municipales. Para ello, se presenta una lista de verificación abierta y en construcción (una suerte de guía “checklist”), que recorre distintos componentes para su institucionalización, tales como:

 

• ¿Cuáles municipios de la provincia podrán sancionar COM?
• ¿Cómo se sancionan las cartas?
• ¿Cómo se realiza su convocatoria?
• ¿La elección de convencionales podrá ser coincidente con otras elecciones?
• ¿Cuáles son las condiciones exigidas para ser convencional?
• ¿Cuáles serán los derechos, incompatibilidades e inhabilidades de los convencionales?
• ¿Cómo se conforma la Convención Municipal?
• ¿Cuantos miembros integrarán la misma?
• ¿Se establecerán pautas presupuestarias para su funcionamiento?
• ¿Cuál será la remuneración de los convencionales?
• ¿Se prevé una duración máxima de la convención?
• ¿Qué temas básicos deberá asegurar las COM?

    El último punto, abre nuevas preguntas a evaluar:

           ¿Poderes municipales?

           ¿Proceso de reforma?

           ¿Organismo o formas de contralor?

           ¿Justicia de faltas?

           ¿Cuestiones electorales?

           ¿Nacionalidad de los miembros?

           ¿Organizaciones vecinales?

           ¿Mecanismos de participación ciudadana?

           ¿Incorporación de disposiciones sobre ética pública?

          ¿Previsión de los gastos de funcionamiento municipal?

         ¿Políticas especiales?

         ¿Otros?

 

 

 

 

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